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基层法院司法职能解析与机制构建

发布时间:2009-12-26 12:27:30


基层法院司法职能解析与机制构建

                 张孝民  巨  艳

[论文提要]

在我国现行的四级两审构架中,基层法院有着其特殊的地位和作用,是法制建设和司法改革的基础,在前一段的改革中矛盾最突出。文章将研究对象锁定为基层法院司法职能问题,采用访谈、发放调查问卷等形式,从社会大众的期望、基层法官切身感受、基层法院履行司法职能的实际状况等不同视角进行了实证分析。体悟到:当今社会多元化的需求,使司法承担着政治、社会职能等多元化的功能;社会对司法需求的高期待与基层司法职能的低实现是人民法院当前和今后的基本矛盾;乡土与时代并存,各层级法院的审判职能缺乏细致界分等因素,导致基层法院在纠纷解决者与中立裁判者之间角色紧张。文章的基本观点为:社会利益和价值需求的多元化,决定了司法架构、诉讼模式、纠纷解决机制的多元化;不同层级法院的职能应当进行界分,基层法院的职能定位应为——以解决纠纷为价值取向,发挥多元化职能作用的简易法院。文章在此基础上对不同层级法院的职能界分提出了建议,着重从简易法院的运行模式、大调解机制的构建、审务进社区制度化、成立法律服务专门机构等方面提出了基层法院的新型机构建制方案。 

法治是一种实践的事业,而不是一种玄思的事业。 中国司法改革的功绩不可抹杀,改革的阶段性成果有目共睹。然而人民群众并没有如想象的那样欢呼雀跃,法官们对改革颇有微词。在风起云涌的改革浪潮中,有的改革被激得粉身碎骨,早早夭折;有的改革只好“大江歌罢掉头东”,永远退于微调的领域。理想与现实的反差,使得每一个有责任感的司法工作者必须直面一个问题:中国的司法改革走向何方?正是出于这样的求索,笔者把本文的研究领域确定在对深化我国司法改革有着方向性意义的“法院司法职能”上。基层法院是法制建设和司法改革的基础,在前一段的改革中矛盾最突出。于是笔者进一步将研究对象锁定为“基层法院司法职能” 。

《宪法》规定人民法院是我国的审判机关,《人民法院组织法》第3条规定“人民法院的任务是审判刑事案件和民事案件”,这决定了人民法院的基本职能是审判职能,基层法院也不例外。在国家机关权力分工中,对包括基层法院在内的所有法院所预设和配置的权力主要是审判权。相应地,其行使审判权的过程就是其发挥审判职能的过程。与此同时,《人民法院组织法》第22条对基层法院审判之外的职权作了具体规定:“处理不需要开庭审判的民事纠纷和轻微的刑事案件;指导人民调解委员会的工作”。法律规定的基层人民法院职能,能够满足社会的需求吗?基层法院在实践中到底发挥了什么职能作用?笔者基于对以上问题的思考,进行实证分析,试图找寻答案。

 一、透视表象

(一)社会大众需求的基层法院司法职能

 法治的力量来自于人民群众。法院不是孤立存在的,基层司法工作涉及到方方面面,在我国司法体制改革中, 人民群众既不是“局外人”, 也不是“旁观者”, 而是参与者、支持者、检验者、拥护者。  作为法院不能自己内部想当然地进行改革,而不去顾及社会大众的需求。为此,笔者就“基层法院在社会转型期应当发挥什么样的职能作用”,对社会多层面的人进行了访谈。这些人虽然有着个体的差异,也许不具有普遍性,却具有代表性。下面是经过归纳、提炼的访谈记录。 

 A(某西部省会城市中心城区区委办公室主任):随着经济快速发展,城市化进程加快,企业改制、城市拆迁改造、劳动争议的等纠纷频发,群体性上访事件呈多发态势。法院是社会正义最后一道防线,法院应当担负起依法解决纠纷的责任。法院还应当主动服从服务于经济发展大局,促进招商引资环境的优化。

B(某国有大型企业法律顾问):发挥审判职能,严格依法办案。在目前金融危机背景下,希望法院多体谅企业的困难,加大执行力度,帮助企业及时清收欠款,同时注意执行的方式方法,采取更加灵活的执行方式和手段,多做执行和解工作,慎用强制执行措施,以利于企业的发展。发挥行政审判职能,阻止政府相关部门的“三乱”行为”。   

 C(原某基层法院法官,辞职两年):法院就是法院,不论基层法院还是中、高级法院都是依据法律规定裁判案件,解决纠纷。法院担负了太多司法以外的职能,办理的案件数量多,而且没有挑战性,花费力气去给当事人讲解法律、调解案件,法官在许多时候与居委会大妈没有太多区别。考虑到平生所学,不能浪费在这些家长里短的事件之中,所以辞职了。

D(西部省会城市中心城区某居委会主任,政协委员):法官都是具有法律专业知识的人,希望在繁忙的审判工作之余,能够深入社区,解决一些社区无法解决的法律纠纷,或是指导我们运用法律知识解决常见的纠纷,也希望法院能到社区来现场开庭。

E(社区普通群众):法院就是打官司的地方,我们没事不去那里。有些纠纷没地方解决,只好去法院。我们打官司的时候别让我们跑那么多趟,办快点,别偏向坏人。

从上述访谈中,我们可以看出:第一,法院应主持正义、充分发挥审判职能是社会各层面的共识。第二,社会对司法的需求呈多元化特点,不同角色期望之间存在巨大差异,对服务职能的需求更为强烈。党委、政府要求法院 “为中心工作服务”;企业希望法院发挥其 “发展助推器”和“保护伞”的作用;社区干部希望法院发挥专业优势,协助解决纠纷、指导民间调解、开展法律宣传;社会民众把法院作为最重要的解决纠纷的地方,并希望诉讼更加便利。第三,人们并不因为法院层级的不同,对基层法院的职能有所区分,期望有所降低。

(二)基层法官眼中的基层法院司法职能

在关注基层司法改革的方向时,我们不能忽视基层法官的意见,不能让这些真正的制度执行者变成“无言的大多数”,或者“不作数的数字。 为此,笔者就基层法院司法职能相关问题,向某西部省会城市中心城区法院的普通法官发放调查问卷。本次调查共发出问卷56份,收回47份。  

     1、陇县法院“一村一法官”及“能动主义八四司法模式”能否在全国推广? 

2009年4月,人民法院报连续刊发了四篇报导,介绍了陕西省陇县法院以“一村一法官”作为主要制度支撑的“能动主义八四司法模式”。认为该模式体现了现代司法与乡土社会实践的有机结合,值得向全国法院推广。 实践中,大部分基层法院或多或少地采取了类似的方式发挥着自己的功能,许多鲜活的个例不时见诸报端。由于陇县法院的基层司法模式具有系统性、代表性,加之被调研法院根据上级法院的要求组织法官对陇县法院的经验进行了深入学习,所以笔者对陇县法院的经验能否推广进行了调查。结果反映出基层法官对推广陇县法院“一村一法官”及“能动主义八四司法模式”持慎重态度。57%的法官认为该经验只能有限推广。理由集中表现在两个方面:其一不符合经济发达地区基层法院的实际情况;其二基层法院案多人少,案件数量压力过大,无暇顾及审判外其他功能的发挥;其三社会转型期司法专业化、大众化的需求并存,基层法官对中立裁判者、纠纷解决者的双重角色往往难以协调 、难以兼顾。

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